Voces: JUEZ DE FALTAS

Título: La justicia municipal de faltas de Buenos Aires: su problemática (Necesidad de su consolidación como justicia local).
Autor: Losa, Néstor Osvaldo
Publicado en: LA LEY 1991-A, 863
SUMARIO: I. Introducción. -- II. La justicia municipal de faltas. -- III. El derecho municipal. -- IV. Faltas o contravenciones y delitos. -- V. La autonomía municipal. -- VI. El municipio y la jurisprudencia de la Corte Suprema. -- VII. La problemática de la Capital Federal. -- VIII. Síntesis de la ponencia.

I. Introducción

Esta megalópolis que es la ciudad de Buenos Aires requiere una reestructuración institucional que determine con puntualidad cuál es su verdadera naturaleza jurídica. Cuando un municipio como el porteño, posee una población efectiva de alrededor de tres millones de personas pero que, a su vez recibe diariamente un incremento cuantitativo de seres que aumentan esa cantidad de individuos por diversas razones--, básicamente por motivos laborales--; es indispensable que la normativa local tenga la importancia que merece y por otra parte, que la legislación existente sea actualizada en función de las nuevas realidades.

La actual ley orgánica municipal 19.987 (Adla, XXXII-D, 5222) fue sancionada en 1972 y fue modificada en pocas oportunidades desde ese año. En ella se determinan cuáles son los órganos de gobierno comunal y se crean distintos tribunales, a saber: 1) Justicia municipal de faltas compuesto por dos instancias; 2) Tribunal Fiscal y 3) Tribunal de Cuentas. Sólo el primero de los órganos jurisdiccionales tiene actuación efectiva mientras que los dos últimos nunca fueron constituidos y por ende, no rigen pese a su creación legislativa.

II. La justicia municipal de faltas

El capítulo XII de la ley citada, trata específicamente a la justicia municipal de faltas, refiriéndose a la competencia del fuero, su composición, incompatibilidades de los jueces y camaristas, requisitos para ser magistrados, causales de remoción, determinación de quiénes son los auxiliares de la justicia, forma de funcionamiento, designación de personal, etcétera.

En junio de 1985 se dictaron las leyes 23.191 --reforma parcial de la ley 19.987-- (Adla, XLV-C, 2026; XXXII-D, 5222; XLV-C, 2006) y 23.187 (Adla, XLV-C, 2006) --Colegiación de abogados-- que decretaron la incompatibilidad profesional de los jueces y magistrados de la justicia municipal de faltas de la Capital Federal, y en el caso de la primera de las mencionadas, también se dispuso la incompatibilidad política, todo ello en función de otorgar mayor jerarquía al tribunal y sus miembros.

Anteriormente, en 1944 se creó la justicia municipal letrada para extraer de la esfera del intendente la facultad de reprimir las contravenciones en forma directa a través de una Dirección de Sumarios que, obviamente dependía del mismo.

La creación aludida se debió a fuertes presiones doctrinarias y periodísticas que vieron en el sistema derogado un propósito recaudador que no respondía a un sistema procedimental que se enmarcara en las garantías constitucionales que devienen del art. 18 de la Constitución Nacional. Es así que la "I Conferencia Nacional de Abogados" celebrada en Buenos Aires en 1943, propicia la estructuración de una justicia municipal letrada dentro de un contexto judicialista que pretendía también --al decir de José Canasi en "Poder de policía y cuestiones de jurisdicción", ps. 57 y sigts., Ed. Depalma, Buenos Aires, 1963--, que esa nueva organización jurisdiccional entendiera en el juzgamiento de edictos policiales que, como hoy subsiste, estaban a cargo del jefe de la Policía Federal, solución que no tuvo eco en ese aspecto.

Desde 1944 hasta 1972 existió justicia de faltas y en este último año al sancionarse la ley 19.987 se consolida la institución habida cuenta que la nueva normativa establece que los magistrados son nombrados por el intendente con acuerdo del Concejo Deliberante, previo período de tacha de los candidatos que una vez designados no pueden ser removidos sino por medio de juicio político que se realiza ante la Cámara Nacional en lo Correccional y Criminal de la Capital Federal, conforme lo preceptúa el art. 55 de la ley orgánica municipal.

Ya me referí a las incompatibilidades e independencia estructural de los jueces y debo agregar que también por la ley 23.191 fueron equiparados en remuneraciones a los magistrados de ambas instancias de la justicia nacional incluyendo la intangibilidad de manera similar, manteniéndose para la Cámara de fuero la superintendencia sobre los jueces y el personal y la facultad legal de dictar sus propios estatutos y reglamentos que implica el desprendimiento del Departamento Ejecutivo que por tal motivo no puede ni siquiera revisar los recursos jerárquicos que, por sanciones administrativas imponga el tribunal de alzada a su propio personal. Las relaciones de la Municipalidad con la justicia de faltas se realizan a través de la Secretaría de Gobierno de conformidad con la estructura funcional de la comuna que ubica como "fuera de nivel" a la justicia de faltas y al Instituto de Obra Social Municipal; de allí que se relacione la Municipalidad (persona jurídica de carácter público) con el órgano jurisdiccional (el organigrama vigente del año 1989 determina que la representación de la Municipalidad ante la justicia comunal, se efectúa por la Subsecretaría Técnico Jurídica que depende de la Secretaría de Gobierno --Boletines Municipales 18.552 y 18.587/89--).

Es hasta aquí fácilmente comprobable que la institución en análisis, goza de independencia legal y autonomía funcional, situación que se ve avalada por distintos dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (exp. 28.704/77 y 250.703/87) y de la Procuración General de la Municipalidad.

III. El derecho municipal

Es innegable que esta rama del derecho público no cuenta con la trascendencia académica que exteriorizan otras y nuestra Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires no contiene en sus planes de estudios la pertinente materia. Incluye la temática en distintas asignaturas, mas no reincorpora la disciplina que había existido en esa casa de estudios hasta los últimos años de la década del cuarenta.

En el interior del país y en universidades privadas sin embargo, la materia se dicta como "Derecho Público Provincial" o lisa y llanamente como "Derecho Municipal" y en otros países como España por ejemplo, se la estudia como "Derecho Municipal Comparado" desde 1921 y su primer profesor fue Adolfo Posada.

Independientemente de su trascendencia académica, lo cierto es que la problemática comunal no es ajena a los reiterados cambios sociales y políticos, los avances tecnológicos, la protección del medio ambiente y las dificultades que crea la convivencia en sus distintas facetas. De allí que la normativa específica deba contemplar las distintas situaciones y para ello se requiere especialidad de determinados funcionarios. El plexo jurídico municipal de carácter local queda subsumido dentro del derecho municipal y como tal tiene caracteres propios. Así podemos definirlo como lo hace Antonio M. Hernández (h.) en su "Tratado de derecho municipal" --Ed. Depalma, Buenos Aires 1984-- como "...la parte del derecho público que estudia lo relativo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurídica destinado a investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines de la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus relaciones, competencia y demás aspectos del gobierno, administración y finanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad". También podemos definirlo como el conjunto de normas jurídicas que regulan integralmente la administración de los municipios en sus estructuras ejecutivas, legislativas y judiciales y en sus relaciones con los otros órganos de gobierno que rigen la república.

Considero que las contravenciones comunales integran por sus características peculiares, la disciplina "Derecho Municipal".

IV. Faltas o contravenciones y delitos

No realizaré un examen histórico de la figura de falta o contravención, sólo destacaré que en dos siglos que preceden al actual, el tratamiento legislativo de las transgresiones se efectuaba con minuciosidad y las penalidades eran rigurosas y crueles.

En general la doctrina establece diferencias entre delito y falta o contravención, mas existen también corrientes que ven en la infracción un delito menor y no comparten el tratamiento diferente de ambos en lo legislativo y judicial.

Lo cierto es que las innumerables opiniones existentes, van de afirmar diferencias cuantitativas entre ambas figuras hasta diferencias cualitativas, examinar el origen legislativo de una y otra, o bien determinar que la diferenciación radica en los diferentes bienes jurídicos tutelados en los casos de delitos o faltas o contravenciones.

Quien escribe este trabajo, ha sostenido que las diferencias son cualitativas y cuantitativas, que el bien jurídico protegido también tiene injerencia para demostrar el trato legisferante disímil que existe entre el delito y la falta y por qué no, en el juzgamiento que como es obvio, debe contener principios procesales propios que no impliquen por ello desconocer las garantías constitucionales(1).

Nuestro Código Penal vigente no ha legislado sobre las contravenciones y ha dejado librada esa tarea al ámbito local, actitud que fue deliberada por parte del legislador. En tal sentido puede verse el fallo de la Corte Suprema de Justicia in re "Esio Bruno Cimadamore" del 19/11/1941 (Fallos 191/245 --LA LEY, 24-747--).

Sin perjuicio de lo expuesto, tiene claridad el voto del doctor Ricardo Levene (h.) quien expresó al respecto: "... la clasificación a priori de un hecho como delito o contravención es imposible, como también es imposible todo criterio rígido, ya que en el fondo hay un problema de política criminal del Estado, que se traduce en una cuestión de técnica legislativa, al considerar como delito lo que hasta entonces fue contravención y viceversa, según la gravedad e importancia que se le dé en algún momento y lugar determinado, las razones de necesidad y utilidad práctica y el sentimiento general predominante... y ambos --delitos y faltas--, citando a Ferri, son acciones antisociales, vedadas por la ley y antijurídicas, diversos por modalidad y por grado pero no por íntima esencia" (CNPenal, en pleno, 29/6/1954, "Guglielmo, Salvador. LA LEY, 75, p. 375).

La especificidad de la figura contravencional, su carácter local y el diferente bien jurídico protegido, hacen que sea el legislador local (provincial o municipal, según el caso) y la judicatura municipal quien deba actuar dentro de su propia esfera institucional (2).

V. La autonomía municipal

El debate sobre autarquía y autonomía municipal ha sido materia de interesantes debates doctrinarios y fallos que sostenían cuál era la verdadera naturaleza jurídica del municipio. Basta recordar que desde principios de este siglo la jurisprudencia de la Corte Suprema refrendada básicamente en autos "Municipalidad de La Plata c. Ferrocarril Sud" (1/6/1911, Fallos 114-403), se inclinaba a ver en los municipios meras delegaciones administrativas subordinadas al poder central y que por ende, su naturaleza jurídica lo definía como ente autárquico y no autónomo.

Aceptada esa doctrina por R. Bielsa quien la desarrolla en sus obras en forma detallada; una corriente de administrativistas donde figuran los nombres de Fiorini, Marienhoff, Villegas Basavilbaso, entre otros, hace que prácticamente el municipio se encuentre al decir de Sagüés, "arrinconado" entre el Gobierno nacional y el provincial y que sus facultades sean muy limitadas en lo funcional y político.

Sin embargo, los constitucionalistas y municipalistas, opusieron a la doctrina descripta la que sostiene que el municipio es en esencia un ente político autonómico de raigambre constitucional y con sustento histórico y sociológico innegable. Así, Frías, Bidart Campos, Sánchez Viamonte, Vanossi, Antonio Hernández, Sagüés, se alinean, entre otros, en sostener con variantes entre sí, que el municipio integra un trípode institucionalgubernamental con el Estado nacional y las provincias y que ello deviene de una auténtica interpretación del art. 5° de la Constitución Nacional en cuanto asegura el "régimen municipal" y es conteste con los ideales y opiniones de los primeros comentaristas de nuestra carta magna: Gutiérrez, Alberdi, Sarmiento, Joaquín V. González, José M. Estrada, etcétera (3).

El nuevo constitucionalismo provincial avala la doctrina de autonomía comunal y desarrolla con amplitud al régimen o poder municipal en capítulos específicos y en algunas cartas provinciales sostiene el municipalismo en sus propios preámbulos.

Con ello, la dualidad gubernativa se ha proyectado a una trilogía a tenor de las constituciones provinciales y de la nueva jurisprudencia del más alto tribunal que luego mencionaré.

VI. El municipio y la jurisprudencia de la Corte Suprema

En 1989 han surgido cambios doctrinarios de importancia que se vuelcan en sendos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, en "Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San Isidro" (24/8/89. LA LEY 1990-A, 745, sums. 1263, 1264 el máximo tribunal dijo: "Las ordenanzas emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular. es, como la ley, una expresión "soberana" de la voluntad popular, de la comunidad comunitaria organizada...". La Corte determina así el alcance normativo comunal y admite a la ordenanza municipal como ley en sentido material, básica para la convivencia local.

Pero el pronunciamiento más revolucionario por admitir la Corte la realidad que la lleva a variar la anterior doctrina, es en el caso "Rivademar, Angela c. Municipalidad de Rosario" (21/3/89, R. 593, L.XXI --LA LEY, 1989-C, 49--). La Corte dijo: "Aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia... el carácter local de las ordenanzas frente a las resoluciones administrativas de los entes autárquicos.., el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios frente al de carácter de posible o contingente de los entes autárquicos, el alcance de sus resoluciones que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas, la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades inconcebible en las entidades autárquicas...".

Las Municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar... no son una mera repartición del gobierno central, pues poseen autoridad en su territorio y poder para designar y remover a sus empleados...".

La Corte ha concretado así un cambio en la jurisprudencia y con ello revalorizado a los regímenes locales. Ha decretado la autonomía formal --al decir de Alberto Bianchi-- pues la material ya la poseían y, por último ha admitido la existencia de dos autonomías diversas (coincidente con J. Oyhanarte) la provincial y la municipal dentro de la graduación que surge de la Constitución, es decir dos autonomías que deben coordinarse y no contraponerse.

Al igual que las nuevas constituciones provinciales, la Corte ha reconocido la onticidad del municipio y a partir de allí la jerarquización del régimen local, fenómeno éste que se ha privilegiado en Europa a poco que confrontemos las nuevas constituciones de Italia 1947, España 1978, la reestructuración gubernamental de Inglaterra 1972 y que rigió desde 1974, la creciente actitud localista de Francia, Portugal y Bélgica, entre otros.

Debo agregar que la Constitución de Santa Fe no es nueva y aun así la Corte reconoce la autonomía --en el caso-- del municipio de Rosario y, destacar que las nuevas cartas constitucionales han constitucionalizado a la justicia de faltas que formalmente ya existían.

VII. La problemática de la Capital Federal

La justicia de faltas de la ciudad de Buenos Aires, por imperio de la ley, cuenta con dos instancias judiciales que gozan de independencia legal y funcional dentro del municipio como antes destaqué. Sin embargo, la última constitución de la Corte Suprema ha alterado la jurisprudencia anterior que admitía el recurso extraordinario --cuando procedía-- después del fallo de la alzada comunal y, hoy considera que ello no es viable toda vez que la Cámara Municipal no integra el Poder Judicial de la Nación y sus resoluciones no tienen carácter de sentencia definitiva.

Es así como en los casos "Derna s. violación de clausuras", "Lococo S. A." "Di Salvo s. reiteradas violaciones de clausuras", "T. Guido S. A., faltas varias", etc., ha considerado que las sentencias de la segunda instancia municipal, deben ser revisadas no por la Corte sino por la Cámara Nacional en lo Civil por imperio del art. 97 de la ley 19.987 (ley orgánica municipal).

El referido artículo en realidad no contempla otra cosa que las acciones y recursos que devienen del obrar del municipio como persona jurídica actuando como autoridad administrativa, empleadora, o bien como ente que realiza actos en virtud del poder de policía y hasta los recursos que surjan de las sentencias del Tribunal Fiscal que nunca funcionó (inc. g); mas nada expresa el artículo directa o indirectamente con relación a la justicia de faltas que aplica sus propios códigos rituales.

Es innegable que el tribunal comunal en ambas instancias no integra el Poder Judicial de la Nación, pero ello, a mi entender no le resta imperium de naturaleza local en razón de la materia específica y en virtud del ámbito territorial en el que desenvuelve su actividad jurisdiccional. En tal sentido, como he dicho en mi tesis doctoral, la justicia de la Capital por los elementos antes transcriptos y antecedentes vertidos, opera como un verdadero Poder Judicial municipal dentro de su competencia legal.

La doctrina del supremo tribunal encasilla a la justicia comunal cual si fuera un organismo administrativo jurisdiccional y en tal sentido, lo equipara a la Secretaría de Comercio, DGI, Instituto Nacional de Vitivinicultura, jefe de la Policía Federal (en juzgamiento de edictos), Justicia Militar, etc. mas creo que estos entes por su característica funcional y dependencia de autoridades políticas a las que se subordinan, sí son administrativos y sus actos requieren revisión judicial, no siendo similar la estructura, deberes, derechos e independencia de un organismo de una institución gubernamental autonómica como es el municipio conforme a la propia jurisprudencia de la Corte.

En tal sentido, Gordillo rescata a la justicia de faltas capitalina de la calificación de "tribunales administrativos" y con criterio --que comparto--, le da identidad similar, en razón del territorio y la materia, a la que ejercen los jueces provinciales dentro de sus jurisdicciones; para Gordillo, los jueces de faltas de la Capital Federal, son jueces locales (Gordillo, Agustín: "Introducción al derecho administrativo", ps. 129 y sigts., ED., Abeledo-Perrot, 1966, 2ª ed., en sentido similar: De Santis, Gustavo "El acto jurisdiccional de la Administración y la justicia municipal de faltas", ED, 80-421).

VIII. Síntesis de la ponencia

Si la actividad judicial es la de decir el derecho por un tercero imparcial e inamovible, funcionalmente independiente, ajeno al conflicto jurídico en debate y dentro de una normativa procesal que surge de ley nacional con el elemento básico cual es la fuerza de la "cosa juzgada": la justicia de faltas reúne los requisitos a los que sumo los mencionados en subtemas anteriores. La autonomía municipal, la existencia del derecho municipal, la distinción entre delitos y contravenciones que hacen de ésta una materia específica de carácter local y en tanto se respeten las garantías constitucionales de defensa en juicio y los principios procesales básicos, la justicia municipal de Buenos Aires es justicia local y constitucional y, consecuentemente considero que la actual doctrina de la Corte Suprema debe alterarse con el mismo rigor que utilizó para recomponer la vieja tesis del municipio autárquico consolidando el autonómico. Así lo requiere el trípode gubernamental antes desarrollado en tal sentido, la celeridad e inmediatez propia de la materia justiciable en cuestión.

Especial para la La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1)En tal sentido ha sostenido la Corte Suprema: "No causa agravio a las garantías constitucionales que los juicios sobre faltas sean breves y sumarios y que su juzgamiento se reserve a las autoridades policiales y municipales en la forma que la ley reglamenta" (CS: "Bacqué, Carlos A. s. infracción", 5/9/1963; F. C. S. 1963, t. 256, p. 485).
(2)En materia contravencional no existe la tentativa, la complicidad, el encubrimiento; el arresto se efectúa en establecimientos especiales y obviamente no es similar a la reclusión o la prisión, se admite el perdón judicial en determinados casos y la amonestación y en determinadas infracciones el pago voluntario, no es necesario el dolo en la comisión del ilícito contravencional, los términos de prescripción de las acciones y sanciones son más reducidos que para los delitos. En ciertas faltas se permite aceptar la corrección (esto ocurre en algunos casos referidos a transgresiones formales con relación al comercio o industria). En el tema puede consultarse: "Las contravenciones o faltas" por JIMENEZ DE ASUA, L., LA LEY, 56-962.
(3)La mayoría de la doctrina nacional e internacional, considera que el municipio es un ente básico para la consolidación del sistema democrático y elemento institucional apropiado para la descentralización integral y participación popular. Debe destacarse que para que exista auténtica autonomía, las comunas deben contar con recursos efectivos.
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